EU muss ihre Entscheidungsprozesse reformieren
Acht Länder stehen derzeit auf der Kandidatenliste für einen Beitritt zur Europäischen Union. Eine solche Erweiterung hätte erhebliche Auswirkungen auf die Größe, Zusammensetzung und Entscheidungsprozesse der EU-Organe. Damit eine noch größere EU handlungsfähig bleiben kann, sind Reformen unumgänglich.
- Eine Erweiterung der EU um bis zu acht Staaten hätte spürbare Konsequenzen für die großen Institutionen der Gemeinschaft.
- Im Rat der EU könnte die Beschlussfassung vor allem dort künftig schwierig werden, wo Einstimmigkeit gefordert ist – wie in der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik oder der Steuerpolitik.
- Ein Übergang zu Mehrheitsentscheidungen ist daher notwendig.
35 statt 27 – so viele Mitgliedsstaaten hätte die Europäische Union, wenn alle aktuell zur Debatte stehenden Kandidaten aufgenommen würden. Mit vier Ländern – Albanien, Montenegro, Nordmazedonien und Serbien – verhandelt Brüssel bereits über einen Beitritt, Gespräche mit der Ukraine und der Republik Moldau sind beschlossen. Bosnien und Herzegowina sowie Georgien haben zumindest den Status eines Beitrittskandidaten. Die Türkei ist zwar ebenfalls und schon lange offiziell ein Beitrittskandidat – tatsächlich sind die Verhandlungen aber bereits seit einigen Jahren eingefroren.
Unklar ist, wann eine Erweiterungsrunde der EU beginnen könnte: Die wirtschaftliche Schwäche der acht infrage kommenden Kandidaten spricht gegen eine schnelle Aufnahme, geostrategische Überlegungen sind allerdings ein Argument dafür.
In jedem Fall hätte der Beitritt der acht Länder spürbare Konsequenzen für die großen EU-Institutionen. Im Einzelnen:
EU-Kommission. Weil die Mitgliedsstaaten wohl nicht bereit wären, auf das Prinzip „ein Kommissionsmitglied je Land“ zu verzichten – schließlich gilt die Kommission als Motor der Integration –, müsste das künftig bis zu 35-köpfige Gremium noch stärker hierarchisiert werden als bisher. So könnten die Vizepräsidenten noch mehr Kompetenzen bündeln, damit die Kommission weiterhin effizient arbeiten kann.
Europäisches Parlament. Laut EU-Vertrag darf das Parlament maximal 751 Abgeordnete umfassen. Zwar wird die Entscheidung darüber, welches Land wie viele Sitze erhält, immer auch politisch ausgehandelt, grundsätzlich kommt aber die Methode der degressiven Proportionalität zum Tragen: Je größer die Bevölkerung eines Landes ist, desto mehr Abgeordnete darf es entsenden. Bevölkerungsärmere Staaten erhalten allerdings mehr Sitze je Einwohner, sodass Malta sechs und Deutschland 96 Sitze zustehen. Ein Abgeordneter Maltas vertritt damit 87.000 Landsleute, ein Parlamentarier aus Deutschland dagegen rund 876.000.
In einer um acht Länder erweiterten EU würden die Karten neu gemischt: Der Ukraine stünden mit 48 die meisten Sitze der neuen Staaten zu, Serbien könnte 14 Abgeordnete entsenden. Die bisherigen Mitgliedsstaaten müssten abspecken:
Deutschland und Frankreich beispielsweise könnten je fünf ihrer derzeit 96 beziehungsweise 81 Sitze im Parlament verlieren, viele der kleineren Länder müssten zwei oder drei Sitze abgeben.
Es bleibt abzuwarten, ob damit der Druck stiege, das Parlament über seine bisherige Maximalgröße von 751 Sitzen hinaus aufzublähen.
Rat der EU. Dieses Gremium setzt sich aus je einem Vertreter der Mitgliedsstaaten zusammen. Insgesamt gibt es zehn unterschiedliche Ratsformationen – je nach Politikbereich.
In etwa 80 Prozent der Fälle trifft der Rat Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit. Das heißt, ein Beschluss ist gefasst, wenn 55 Prozent der Mitgliedsstaaten – also der Ratsmitglieder – zustimmen, die 65 Prozent der EU-Bevölkerung ausmachen.
In einer auf 35 Staaten gewachsenen EU könnte sich die politische Ausrichtung des Rats verschieben. So ist ein großer Teil der bisherigen EU-Länder wirtschaftlich freier als die meisten EU-Anwärter (Grafik):
Im Index für wirtschaftliche Freiheit der Heritage Foundation sind allein 11 EU-Mitgliedsstaaten unter den Top-20 gelistet – von den acht Beitrittskandidaten finden sich sechs auf den Rängen ab 60.
Demzufolge könnten etwa Beschlüsse, die das Unternehmertum und die Marktwirtschaft fördern, künftig öfter im Rat blockiert oder abgeschwächt werden.
Um künftig flexibel auf sich verändernde Sicherheitslagen reagieren zu können und nicht von einzelnen Staaten erpressbar zu sein oder um in der Steuer- und Finanzpolitik reformfähig zu bleiben, ist ein Übergang vom Einstimmigkeitsprinzip zu Mehrheitsentscheidungen notwendig.
Besonders schwierig dürfte die Beschlussfassung künftig dort werden, wo Einstimmigkeit gefordert ist – wie in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik oder der Steuerpolitik. Es gab schon Bestrebungen, in diesen Bereichen zu Mehrheitsentscheidungen überzugehen – das blieb jedoch aufgrund des Widerstands einiger Regierungen bisher erfolglos.
Dabei ist sich der Rat erfahrungsgemäß oft auch bei Entscheidungen einig, wo das gar nicht zwingend nötig wäre (Grafik):
In den vergangenen zehn Jahren fasste der Rat der EU im Schnitt etwa 65 Prozent seiner Beschlüsse, für die eine qualifizierte Mehrheit erforderlich war, einstimmig.
Um künftig flexibel auf sich verändernde Sicherheitslagen reagieren zu können und nicht von einzelnen Staaten erpressbar zu sein oder um in der Steuer- und Finanzpolitik reformfähig zu bleiben, ist der Übergang zu Mehrheitsentscheidungen dennoch notwendig.
Ohne Reformen ist Integrationskraft der EU gefährdet
Zudem darf laut EU-Recht die Aufnahme neuer Mitglieder die Integrationskraft der Gemeinschaft und ihre Handlungsfähigkeit nicht schwächen. Genau dies wäre aber bei einer Erweiterung ohne eine Reform der Entscheidungsprozesse der Fall. Einen schnellen Beitritt der Ukraine zu fordern und sich zugleich verstärkten Mehrheitsentscheidungen zu widersetzen, wie dies einige nord-, mittel- und osteuropäische Länder tun, ist also nur schwer mit EU-Prinzipien vereinbar.
Eine Option, Mitgliedsstaaten für das Abrücken vom Einstimmigkeitsprinzip zu gewinnen, wäre die Anwendung der „verstärkten qualifizierten Mehrheit“, bei der 72 Prozent der Mitgliedsstaaten zustimmen müssen, die zusammen 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren. Zusätzlich ließe sich eine Notbremse einführen – falls eine festzulegende Zahl von Mitgliedsländern der Ansicht ist, ein mit Mehrheit gefasster Beschluss würde ihre „vitalen Interessen“ berühren, müsste dieser noch einmal dem Rat der Staats- und Regierungschefs vorgelegt werden.